Natureza do orçamento e influência da emenda constitucional n°86/2015

Abstract

Este trabalho buscou definir a natureza do Orçamento sob os aspectos político, técnico, econômico e jurídico. A discussão política e midiática travada com a promulgação do Regime do Orçamento Impositivo das Emendas Individuais, inserido na Constituição Federal, em 17 de março de 2015, pela Emenda nº 86, que prevê a obrigatoriedade da execução, pelo Poder Executivo, das emendas ao Orçamento realizadas pelos parlamentares, os quais passaram a dispor de até 1,2% da receita corrente líquida do ano anterior, fazendo crer que as demais disposições assumiriam caráter autorizativo, estimulou a realização deste trabalho. Busca-se aferir eventual influência da Emenda sobre a natureza da peça orçamentária. Para tanto, analisouse a organização do Estado, embasado no poder político que o legitima, com ênfase na posição do Legislativo como representante dos anseios populares, cujos membros são porta-vozes das necessidades públicas e principais atores no processo de construção das políticas públicas a serem subsidiadas com os recursos públicos definidos no Orçamento. A discussão doutrinária foi efetivada em dois polos: os que sustentam a natureza meramente formal do Orçamento – trata-se apenas de “ato-condição” - requisito formal a ser cumprido que legitima a realização de gastos pelo Executivo, e os que defendem o caráter material, razão pela qual garantem sua impositividade sobre o dever do Executivo de efetivar as disposições previstas no Orçamento. Como as leis orçamentárias expressam bases, características e objetivos delineados na Constituição Federal, apresenta-se ainda a essência jurídica do Orçamento à luz do posicionamento do Supremo Tribunal Federal – STF ao longo das últimas décadas, até a posição mais recente. Expostas todas as vertentes, adotou-se a posição doutrinária mais contemporânea, assim como o posicionamento recente do STF, apresentada por ocasião do julgamento da ADI 4.663, concluindo-se que o Orçamento se trata de lei no sentido material e não formal. É dotado ainda de vinculação e exigibilidade, cuja eventual inexecução deve ser motivada pelo Executivo, a fim de viabilizar os controles social e político. Quanto aos efeitos da Emenda Constitucional n.º 86/2015, a interpretação conforme a Constituição só pode ser feita se a disposição impositiva das emendas parlamentares for interpretada como excesso de zelo legislativo que em nada desvirtua a natureza impositiva das demais normas orçamentárias.