O deslocamento da função de legislar para o governo: a interdependência entre executivo e legislativo nas medidas provisórias e a intervenção do judiciário

Abstract

A tese aborda a superação do conceito de separação de poderes e o compartilhamento da função de legislar entre os órgãos executivo e legislativo, constatando, empiricamente, como o primeiro toma a frente da produção legislativa e o segundo colabora em seu aprimoramento. Nesse cenário, cresce a importância da atuação corretiva do legislativo e, eventualmente, do judiciário, objetivando a manutenção do equilíbrio entre as faculdades de estatuir e de impedir. De um arranjo de tripartição de funções legislativas, executivas e judiciárias entre diferentes órgãos, com graus variados de independência e especialização, típico da constitucionalização dos sistemas políticos, passa-se a outro no qual o executivo assume cada vez mais funções. O termo governo ganha projeção como símbolo da junção entre decisão política e execução, entre agir e legislar. O executivo conquista prerrogativas, passando a participar cada vez mais do processo legislativo, culminando na transferência do poder de legislar por distintas modalidades de delegação. A medida provisória representa esse novo equilíbrio na função de legislar, onde o parlamento deixa de ser o centro de impulsão da legislação e passa a atuar precipuamente no controle e aprimoramento da proposta do executivo. O poder de emenda é exercido por deputados e senadores e o produto definitivo, resultante do projeto de lei de conversão, incorpora os debates e os consensos gerados no Congresso Nacional. O judiciário também atua corretivamente, não somente no controle de constitucionalidade da legislação, mas sobretudo das práticas institucionais do processo legislativo de modo a preservar a balança de poderes em um ambiente democrático. A cada vez que o Supremo Tribunal Federal interfere, ele altera o equilíbrio entre executivo e legislativo na capacidade de estatuir por meio de medidas provisórias, gerando reacomodação do sistema. Após a análise dos dados gerais sobre o trâmite de conversão de 709 medidas provisórias editadas entre 2001 e 2015, conclui-se que a colaboração estreita entre governo e parlamento na função de legislar é a realidade do Estado contemporâneo, representada no Brasil pelo poder legiferante da medida provisória. Por meio dela o governo toma a liderança do processo legislativo e o Congresso, ao se apropriar do texto, exerce controle e aprimoramento.