A história do direito administrativo brasileiro contada pela advocacia pública: estudos e comentários sobre os pareceres da Consultoria- Geral da República: volume 2: 1912-1919

Abstract

Este segundo volume (1912–1919) documenta um momento em que a Consultoria-Geral da República depura uma forma de decidir que se pode resumir em três movimentos, reiterados ao longo de centenas de páginas: reduzir privilégios a seu estrito suporte normativo; reafirmar a legalidade comum como critério de definição de soluções; e exigir prova suficiente dos fatos antes de qualquer medida excepcional. A consequência prática dessa fórmula é um conjunto de pareceres que, ainda quando cedem à necessidade de aplicar normas mal postas, o fazem conscientemente, registrando a crítica metodológica e indicando a via correta. Nada ilustra melhor essa tensão entre dever de aplicar e dever de advertir do que a matéria orçamentária envolvendo servidores. A disciplina dos auxílios por doença e acidente — com origem no art. 48 da lei de 1909 — é aplicada de modo encadeado ao longo dos exercícios seguintes por força de cláusulas de prorrogação por atacado inseridas em leis de receita, mecanismo tecnicamente impróprio. O parecer reconhece a vigência normativa e manda cumprir o benefício, mas o faz sob protesto explícito contra o veículo legislativo inadequado: “mala lex sed lex”. Não se trata de hesitação; é, antes, uma pedagogia do cuidado institucional: cumpre-se a lei enquanto ela vigora, e registra-se o vício de técnica para que o sistema aprenda a separar orçamento de regulação material. O mesmo método, que preferimos chamar de sobriedade com lastro, orienta os grandes contratos de infraestrutura, com destaque para as ferrovias. O caso Madeira-Mamoré é um laboratório. Ali se separam nitidamente os segmentos do objeto contratual que demandam aprovação legislativa — como o traçado assentado em protocolo internacional — dos componentes executivos que podem ser legitimados por autorizações internas, a exemplo de lastramento e pontes. A distinção não é formalismo ocioso: fixa o raio de ação do administrador e protege o erário de despesas sem cobertura legal adequada. O diálogo com o Tribunal de Contas aparece justamente nesse ponto, como filtro de registro e conformidade: a execução contratual regular passa, a extrapolação disfarçada de mera autorização não avança e não conta com apoio institucional. A ideia é simples e poderosa: tratado e lei para o que altera o desenho político e internacional do empreendimento; autorização administrativa para o que, no limite do contrato, apenas o viabiliza tecnicamente. A disciplina de competência e forma evita que a exceção administrativa corroa o pacto que habilitou a obra. No direito das gentes, a marca é o mesmo comedimento. A Consultoria recusa a expansão difusa da extraterritorialidade, contém pretensões de imunidade que não estejam ancoradas em texto e reitera que serviçais não oficiais não se abrigam à sombra das prerrogativas diplomáticas. A regra de citação comum é aplicada sempre que possível; as exceções são lidas estritamente. O caminho técnico tem um sentido federativo de fundo: imunidades, quando existem, são uma técnica de coordenação entre ordens, não um salvo-conduto para esvaziar a jurisdição. Essa compreensão se coaduna com o tratamento dado à proteção de bens federais e às competências da União. O volume é insistente na vedação a atos estaduais que alcancem bens e serviços federais, operando uma coerência metodológica entre desapropriação, imunidades e domínio público: se o bem é federal, a relação jurídica que o atinge é federal; e, havendo reflexos internacionais, a solução se desloca para o espaço de tratados e compromissos internacionais, com o mesmo cuidado de forma. Outro eixo recorrente é o da prescrição contra a Fazenda. Os pareceres trabalham em duas frentes: eliminar confusões conceituais entre prescrição e decadência e fixar o termo inicial do prazo quinquenal. A distinção é tratada com rigor: a prescrição extingue a ação, não o direito em si; a decadência, por sua vez, é prazo extintivo do próprio direito, quando assim o legislador dispuser.