Autorização legislativa para alienação de subsidiárias e controladas de empresas estatais controladas pela União: o caso do Banco do Brasil S.A.

Abstract

A privatização de empresas estatais, inserida na pauta do atual governo federal, tem gerado polêmicas e discussões, dividindo a sociedade entre apoiadores e opositores. No atual governo, muitas medidas de desestatização foram implementadas atingindo importantes empresas estatais como a Petrobrás, os Correios e a Eletrobrás. No setor financeiro, Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal também sofreram ações de desinvestimento. Um dos principais mecanismos para conter o ímpeto de privatização do governo federal tem sido a exigência de autorização legislativa para a alienação do controle acionário do Estado sobre suas estatais. Entretanto, o STF, em decisão sobre a matéria, definiu na ADI 5624 MC/DF que a alienação do controle acionário de empresas públicas e sociedades de economia mista sobre suas subsidiárias e controladas pode ser realizado independentemente de autorização legislativa. No caso, prevaleceu na Corte, por maioria, o entendimento de que a lei de criação da estatal matriz ao autorizar a constituição de subsidiárias já teria implícita uma autorização genérica para o encerramento dessas empresas. A decisão expõe as principais empresas estatais federais do país ao risco de privatização haja vista que a maioria delas possui subsidiárias das quais dependem diretamente em razão dos significativos resultados financeiros por elas gerados, tal como ocorre com o Banco do Brasil, uma das primeiras empresas estatais do País e que conta com aproximadamente 25 subsidiárias, além de outras companhias como a Petrobrás, a Caixa Econômica Federal, o BNDES e a Eletrobrás, somando juntas aproximadamente 112 subsidiárias. O presente trabalho visa analisar em que medida a dispensa de autorização legislativa para transferência do controle acionário de subsidiárias e controladas de empresas públicas e sociedades de economia mista controladas pela União, na forma autorizada pelo STF na ADI 5.624 MC/DF, poderia conduzir a privatização do Banco do Brasil S.A. O objetivo geral do estudo consiste em analisar, a luz do ordenamento jurídico vigente, sob os enfoques constitucional e infraconstitucional, a possibilidade de dispensa de lei para autorizar a alienação de subsidiárias e controladas de empresas públicas e sociedades de economia mista controladas pela União. Como objetivo específico procurar-se-á investigar a possibilidade de dispensa de autorização legislativa para a alienação das subsidiárias e controladas do Banco do Brasil S.A. e se essa dispensa, de algum modo, poderia levar a privatização da estatal, a partir do exame do papel que essas subsidiárias e controladas exercem na formação dos resultados do Conglomerado BB. Considera objetivamente a questão do Banco do Brasil dada a relevância da estatal para o desenvolvimento do país, bem como a situação peculiar de algumas de suas subsidiárias terem sido constituídas em período anterior a Constituição Federal quando não havia previsão de autorização legislativa para essa constituição. Nesse ponto investiga a natureza jurídica dessas subsidiárias e a submissão ao regime jurídico aplicável às empresas privadas. A análise tem como ponto de partida o princípio da livre iniciativa e da livre concorrência em contraposição ao caráter de subsidiariedade da intervenção direta do Estado na atividade econômica em sentido estrito. Examina a doutrina, a legislação e a jurisprudência, notadamente do STF, sobre a questão, com análise crítica dos fundamentos utilizados. Passa fundamentalmente pelo exame do papel do Legislativo no processo de criação das empresas públicas e das sociedades de economia mista (estatais de primeiro grau) e de suas subsidiárias e controladas (estatais de segundo grau) tendo a lei como instrumento de verificação dos requisitos que autorizam excepcionalmente a intervenção estatal para evitar abusos e aferir a existência do interesse público motivador da sua constituição, conforme preceitua o art. 173 da Constituição Federal. As análises realizadas autorizam inferir que, em razão da ausência de disposição constitucional e legal que estabeleça a obrigatoriedade de lei para autorizar o encerramento das empresas estatais e da flexibilização concedida pela decisão do STF, as subsidiárias e controladas, incluindo as do Banco do Brasil S.A., estariam sujeitas a um maior risco de alienação, com a consequente exposição da estatal matriz a privatização. Aponta-se como possível alternativa para contornar esse risco a aprovação de uma emenda constitucional estabelecendo a exigência de lei para o encerramento dessas estatais.